Приложение к Постановлению от 18.11.2009 г № 1216 Методика
Методика проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-коксинский район» республики алтай
I.Общие положения
1.Настоящая Методика предназначена для проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов.
2.Настоящая Методика определяет порядок оценки муниципального правового акта с целью выявления в нем норм, содержащих коррупциогенные факторы. Под коррупциогенными факторами понимается явление или совокупность явлений, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению.
II.Порядок оценки муниципального правового акта на наличие в нем типичных коррупциогенных факторов
3.Антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов состоит в выявлении и устранении, прежде всего, типичных коррупциогенных факторов.
К типичным коррупциогенным факторам относятся коррупционно опасные факторы, наиболее часто встречающиеся в муниципальных правовых актах, независимо от предмета их регулирования и безусловно или с высокой степенью вероятности способствующие проявлениям коррупции.
4.Антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов и подготовку заключения по результатам антикоррупционной экспертизы необходимо проводить единообразно: в составе и последовательности типичных коррупциогенных факторов.
5.Каждая норма муниципального правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупциогенного фактора. В ходе проведения экспертизы заполняется таблица типичных коррупциогенных факторов согласно приложению к настоящей Методике.
6.Выявленные в ходе анализа нетипичные коррупциогенные факторы указываются в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы, обосновываются и подлежат устранению в том же порядке, что и типичные коррупциогенные факторы.
7.При проведении антикоррупционной экспертизы выявляются и оцениваются следующие типичные коррупциогенные факторы:
типичные коррупциогенные факторы, связанные с реализацией властных полномочий органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», муниципальными служащими, должностными лицами местного самоуправления, в том числе выборными (далее по тексту - должностные лица);
типичные коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
типичные коррупциогенные факторы системного характера;
проявления коррупциогенности.
III.Характеристика типичных коррупциогенных факторов
8.Типичные коррупциогенные факторы, связанные с реализацией властных полномочий, включают в себя:
8.1.Широкие дискреционные полномочия.
Такие нормы права дают должностному лицу возможность выбирать по своему усмотрению любой из различных вариантов поведения, не предписывая, в каких случаях должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения.
К элементам управленческой деятельности, в которых желательно снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения должностным лицом, относятся следующие:
сроки принятия решений - коррупционная опасность повышается при увеличении продолжительности сроков совершения административного действия должностным лицом в отношении физического или юридического лица, установлении широкого временного диапазона, а также отсутствии такого срока;
условия (основания) принятия решения - риск коррупции повышается при увеличении числа вариантов принятия решения и отсутствии точного определения условий принятия решения;
параллельные полномочия - коррупционную опасность повышают нормы, устанавливающие дублирующие полномочия в рамках структурных подразделений одного органа местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц.
Оценка избыточности усмотрения должностного лица в каждом конкретном случае связана с оценкой эффективности управленческого процесса (оценивается необходимость всех предусмотренных в муниципальном правовом акте согласований (виз), концентрация бесконтрольного принятия решения в одних руках).
8.2.Определение компетенции по формуле "вправе".
Многие муниципальные правовые акты определяют компетенцию органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц при помощи формулировок "вправе", "может". Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в муниципальных правовых актах. Однако, разделение прав и обязанностей в муниципальных формулах создает иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право, то есть не осуществлять его. В этих случаях должностное лицо получает шанс неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий.
8.3.Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащих ему прав.
В том случае, когда муниципальный правовой акт устанавливает условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, но настолько обременительные, что они превышают доступный для субъекта уровень, риск возникновения коррупционных отношений возрастает.
К данной категории коррупциогенных факторов относятся такие нормы права, которые требуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.
Обнаружить данный коррупциогенный фактор в формулировке требований к заявителю можно, например, при анализе перечня документов, подача которых в орган местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район» необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностным лицом.
Коррупционная опасность нормы повышается, если такой перечень:
а) открытый, то есть не исчерпывающий;
б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других муниципальных правовых актах;
в) содержит "размытые" субъективно-оценочные основания отказа (например, в следующей форме: "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме").
8.4.Злоупотребление правом заявителя.
Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемые отсутствием их четкой регламентации, могут прикрывать на деле возможность дискреционного поведения должностных лиц, которые в этих условиях имеют возможность принимать решения по своему усмотрению.
8.5.Выборочное изменение объема прав.
Данный коррупциогенный фактор имеет разнообразные проявления. Муниципальные правовые акты могут самостоятельно или с предоставлением соответствующих полномочий должностному лицу устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Коррупционно опасным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения должностного лица.
8.6.Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
Возможности подзаконного нормотворчества могут реализовываться как широкие дискреционные полномочия.
Наличие чрезмерной свободы подзаконного нормотворчества проявляется в возможности регламентации важных вопросов подзаконными муниципальными актами и другими актами более низкого уровня, которые, в свою очередь, могут устанавливать коррупционно опасные правоотношения.
Этот коррупциогенный фактор может быть выявлен в том случае, когда проверяется не только анализируемый муниципальный правовой акт, но и акты более низкого уровня, принимаемые на его основе. Обычно на наличие данного типичного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте муниципального правового акта бланкетные нормы.
8.7.Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
Муниципальный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неоднозначных терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающих различное толкование. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений муниципальных правовых актов, что повышает вероятность произвольного применения норм. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
8.8.Принятие муниципального правового акта "сверх компетенции".
Принятие муниципального правового акта "сверх компетенции" - это регулирование вопроса органом, к компетенции которого он не отнесен законами, муниципальными правовыми актами высшей юридической силы.
Для обнаружения данного коррупциогенного фактора необходимо проанализировать муниципальный правовой акт, определяющий компетенцию органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц, в установленной сфере, после чего оценить насколько принятие анализируемого муниципального правового акта (отдельных его норм) соответствует полномочиям органа, должностного лица.
8.9.Заполнение законодательных пробелов при помощи муниципального правового акта.
Путем подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений. Для обнаружения данного типичного коррупциогенного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту, что требует анализа широкого круга правовых источников.
9.Типичные коррупциогенные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, включают в себя:
9.1.Наличие пробела в правовом регулировании.
Этот типичный коррупциогенный фактор выражается в отсутствии регулирования. Пробел создает возможность его произвольного восполнения на практике.
Для обнаружения пробела в регулировании требуется системный подход к муниципальному правовому акту. Следует проверить, как реализуются в дальнейших нормах цели и задачи муниципального правового акта, закрепленные в его вводной части или первых положениях, все ли они раскрываются и детализируются.
9.2.Отсутствие административных процедур.
Коррупционная опасность понижается при наличии нормативно установленного порядка (регламента) принятия решений, а также порядка и сроков осуществления действий.
9.3.Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
Осуществление некоторых видов полномочий предполагает возможное наличие нескольких заинтересованных субъектов, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения права аренды объектов муниципальной собственности и т.п.). Использование конкурсных процедур способно снизить вероятность субъективного подхода, снизить риск коррупции.
9.4.Отсутствие запретов и ограничений для должностных лиц в конкретной области деятельности.
Данный фактор подразумевает отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для должностных лиц, занятых в конкретных областях деятельности, наиболее подверженных риску коррупции.
9.5.Отсутствие ответственности должностных лиц за нарушение муниципальных правовых актов.
В муниципальных правовых актах часто отсутствуют нормы об ответственности должностных лиц либо содержится общая формулировка: "несет ответственность в установленном законодательством порядке". Необходимо проверить, существуют ли в данном муниципальном правовом акте или акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения, а также конкретизировать способ и критерии привлечения к ответственности.
Данный коррупциогенный фактор часто усугубляется отсутствием в муниципальном правовом акте возможности обжалования действия должностных лиц.
9.6.Отсутствие указаний на формы и виды контроля.
Если в муниципальном правовом акте имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц, это существенно снижает коррупционную опасность данного акта. В этой связи необходимо обратить внимание, насколько представлены в муниципальном правовом акте следующие моменты:
- нормы, обеспечивающие информационную открытость деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц, и уровень конкретности таких норм;
- использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц;
- возможность осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;
- нормы об отчетности органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц перед населением, общественными и профессиональными организациями;
- возможность общественных проверок деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц условия и процедуры таких проверок, меры реагирования по результатам проверок.
9.7.Нарушение режима прозрачности информации.
Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер. Режим открытости правовой информации - необходимое условие контроля гражданского общества за деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования «Усть-Коксинский район», должностных лиц.
10.Типичные коррупциогенные факторы системного характера включают в себя:
10.1.Ложные цели и приоритеты.
Для выявления данного коррупциогенного фактора анализируется весь текст муниципального правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия муниципального правового акта могут быть не очевидны или отличаться от продекларированных.
10.2.Правовые коллизии.
Правовые коллизии как коррупционно опасный фактор препятствуют правильному применению муниципального правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае.
Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в муниципальных правовых актах, а в юридической и судебной практике.
Коллизии можно поделить на вертикальные (противоречия между муниципальными правовыми актами разного уровня), горизонтальные (между равноправными муниципальными правовыми актами) и внутренние (между нормами анализируемого муниципального правового акта).
10.3."Навязанная" коррупциогенность.
Муниципальный акт может быть коррупциогенным полностью или частично в силу того, что принят на основании муниципального акта более высокой юридической силы, являющегося коррупциогенным.
В случае обнаружения типичного коррупциогенного фактора "навязанной" коррупциогенности необходимо дать рекомендации по устранению коррупционно опасных норм не только из анализируемого муниципального правового акта, но и из акта более высокой юридической силы как первоисточника коррупции.
11.Проявления коррупциогенности включают в себя факторы:
11.1.Формально-техническая коррупциогенность.
Данный фактор объединяет типичные проявления коррупциогенности формального и технического, процедурного характера, которые при определенных условиях могут способствовать коррупции или свидетельствовать о коррупционном интересе. Для их выявления важно не содержание муниципального правового акта, а соблюдение действующих требований к его форме, порядку принятия, регистрации и опубликования.
11.2.Непринятие муниципального правового акта (бездействие).
Этот факт невозможно установить при анализе уже принятого муниципального правового акта. Его суть заключается в коррупционном характере отсутствия требуемого муниципального правового акта.
Это проявление коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок принятых муниципальных правовых актов. Субъекты нормотворческой инициативы могут как можно дольше не издавать муниципальный правовой акт, чтобы принимать в каждом конкретном случае индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения.
11.3.Нарушение баланса интересов.
Выражается в необеспеченности баланса прав и законных интересов сторон правоотношений.
Выявление данного фактора требует системного подхода к содержанию муниципального правового акта в целом. Рекомендуется тщательно проанализировать положения муниципального правового акта, в которых характеризуются цель его принятия и решаемые задачи, а также положения муниципального акта большей юридической силы, на основании которого принимается муниципальный правовой акт.