Представление от 25.01.2005 г № 7-1-05
Об устранении нарушений ФЗ N 122-ФЗ от 22.08.04, ч. 1 ст. 7, ст. 22 ФЗ «О ветеранах», ст.ст. 3, 4 Закона РА N 59-РЗ от 01.12.04 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов»
Прокуратурой республики при проведении проверки соответствия федеральному законодательству нормативных правовых актов Республики Алтай установлено, что п.п. 1, 2 ст. 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" противоречат федеральному законодательству, что нарушает интересы Российской Федерации и права неопределенного круга лиц.
В соответствии с п.п. "б", "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, ч. 1 ст. 11 ФЗ "О ветеранах" вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законодательство Российской Федерации о ветеранах состоит из ФЗ "О ветеранах", других федеральных законов, иных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.
Согласно ч. 2 ст. 10, ст.ст. 20, 22 ФЗ "О ветеранах" меры социальной защиты ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31.12.04, лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются их расходными обязательствами.
Пунктами 1, 2 ст. 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны (далее - труженикам тыла) устанавливается ежемесячная денежная выплата в размере 230 руб.
Ветеранам труда, достигшим возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, устанавливается ежемесячная денежная выплата в размера 130 руб.
Пункты 1, 2 ст. 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат признанию недействительными по следующим основаниям.
В соответствии с требованиями ст. 13 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
Согласно ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация определена как правовое государство. В силу ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
По смыслу названных норм Конституции РФ данная обязанность возложена на все органы государственной власти, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 7 Конституции РФ Российская Федерация является социальным государством. Провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, означает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе умалять права и гарантии граждан.
Отношения, связанные с предоставлением отдельным категориям граждан социальных и социально-экономических льгот и компенсаций, в первую очередь регулируются Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.04 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Согласно преамбуле данного федерального закона на субъекты Российской Федерации возложены следующие обязанности:
- при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;
- реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;
- не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
Нормы данного федерального закона, как указано в преамбуле, должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в ней, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Аналогичную по содержанию правовую позицию сформулировал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях N 18-П от 01.12.97, N 2-П от 29.01.04, согласно которой изменения законодателем ранее установленных условий предоставления льгот должны осуществляться таким образом, чтобы принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также в случае необходимости предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.
Оспариваемый Закон Республики Алтай направлен на регулирование отношений, связанных с заменой льгот, ранее предоставляемых гражданам, нуждающимся в повышенной социальной защите, в натуральном виде на денежную компенсацию.
Денежной выплатой ветеранам труда были заменены льготы, предусмотренные п.п. 4, 5 ст. 22 ФЗ "О ветеранах" N 5 от 12.01.95 до изменений от 22.08.04 ФЗ N 122-ФЗ: бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; оплата в размере 50 процентов стоимости проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения в сроки действия сезонных тарифов.
Денежной выплатой труженикам тыла были заменены льготы, предусмотренные п.п. 5, 7, 8 ст. 20 ФЗ "О ветеранах" N 5 от 12.01.95 до изменений от 22.08.04 ФЗ N 122-ФЗ: оплата в размере 50 процентов стоимости лекарств, приобретаемых по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами РФ, не ниже норм, устанавливаемых Правительством РФ; бесплатный проезд лиц на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места их жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства указанных лиц в порядке и на условиях, которые определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Законодатель обязан был с учетом требований Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.04 и ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусмотреть объем компенсационных выплат, соответствующий объему льгот, ранее предоставлявшихся в натуральном виде.
Размеры ежемесячных денежных выплат, предусмотренных ч. 1 ст. 5 Закона РА N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" не отвечают вышеуказанным требованиям, а потому их нельзя признать соответствующими федеральному законодательству.
До введения указанной системы социальной защиты граждан ветераны труда, труженики тыла не ограничивались количеством поездок на всех видах транспорта, труженики тыла также - количеством и стоимостью выдаваемых аптечными учреждениями лекарственных средств.
Следует отметить, что стоимость одной поездки в транспорте общего пользования городскими маршрутами в г. Горно-Алтайске, пригородными маршрутами в настоящее время составляет 6 и 8 рублей, проездные билеты в месяц - 360 и 430 руб. соответственно (постановление Правительстве Республики Алтай от 13 мая 2004 г. N 89). С установлением ежемесячной денежной выплаты ограничивается число поездок на каждого гражданина, имеющего право на социальную поддержку.
До принятия оспариваемого закона труженикам тыла выдавались лекарственные средства на общую сумму 400 руб. по рецепту врача, свыше 400 руб. - по решению комиссии. Нормы отпуска лекарственных средств определялись в соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ N 710 от 17.07.95 лечащим врачом исходя из тяжести и характера заболевания.
Кроме того, установив в п. 2 ст. 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" ветеранам труда, достигшим возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, ежемесячную денежную выплату в размере 130 руб., закон нарушает права ветеранов труда, не достигших возраста, дающего право на трудовую пенсию по старости, но достигших возраста, дающего право на трудовую пенсию по выслуге лет, на получение данной выплаты.
Указанная ежемесячная денежная выплата должна предоставляться данной категории ветеранов труда в соответствии с ч. 1 ст. 7, ст. 22 ФЗ "О ветеранах", ст.ст. 3, 4 Закона РА N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов".
Согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в конституционных значимых целях. Федеральным законом ограничения, предусмотренные в п.п. 1, 2 ст. 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов", не предусмотрены. Более того, федеральный законодатель предусмотрел в качестве условия при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации сохранение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан. Предусмотренные законодателем формы социальной поддержки и порядок их реализации не должны приводить к снижению жизненного уровня граждан, умалению их конституционных прав и свобод.
Следовательно, п.п. 1, 2 ст. 5 Закона Республики Алтай N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов", содержащие по существу ограничения прав отдельных категорий ветеранов на льготный проезд, лекарственное обеспечение, не отвечают требованиям преамбулы Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.04 и ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливающей обязательность судебных решений Конституционного суда Российской Федерации.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:
Государственному Собранию - Эл Курултай Республики Алтай:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление. Привести п.п. 1, 2 ст. 5 Закона РА N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" в соответствие с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.04 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 1 ст. 7, ст. 22 ФЗ "О ветеранах", ст.ст. 3, 4 Закона РА N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов".
2.О результатах принятых мер проинформировать прокуратуру республики в письменной форме в установленный законом месячный срок.
Правительству Республики Алтай:
1.Безотлагательно рассмотреть настоящее представление. Подготовить проект Закона РА О внесении изменений и дополнений в Закон РА N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов" с целью его приведения в соответствие с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.04 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 1 ст. 7, ст. 22 ФЗ "О ветеранах", ст.ст. 3, 4 Закона РА N 59-РЗ от 01.12.04 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий ветеранов", и направить его в Государственное Собрание - Эл Курултай РА.
2.О результатах принятых мер проинформировать прокуратуру республики в письменной форме в установленный законом месячный срок.
Первый заместитель прокурора
Республики Алтай
С.Н.ШУХИН